Hà Nội, Ngày 14/10/2019

Kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp trong điều kiện xây dựng Chính phủ kiến tạo phát triển

Ngày đăng: 20/09/2019   09:53
Mặc định Cỡ chữ
Chính phủ thực hiện quyền lập quy, những văn bản cụ thể hóa và đưa pháp luật vào cuộc sống. Các cơ quan trong hệ thống hành chính cũng ban hành nhiều loại văn bản dưới luật và các quyết định áp dụng. Thực tiễn công tác kiểm tra văn bản cũng như công tác giải quyết các khiếu nại hành chính cho thấy tỷ lệ vi phạm pháp luật của các văn bản này là không nhỏ. Điều đó nói lên rằng sự kiểm soát đối với hoạt động hành pháp hiệu quả còn thấp và cần được tăng cường mạnh mẽ hơn trong thời gian tới, nhất là với định hướng “xây dựng Chính phủ kiến tạo”.

1. Quan niệm quyền hành pháp và nhu cầu kiểm soát việc thực hiện quyền lực hành pháp 

Quyền hành pháp là một trong ba cơ cấu quyền lực nhà nước, cùng với quyền lập pháp và tư pháp. Quyền hành pháp do các cơ quan hành chính nhà nước thực thi để hoàn thành chức năng, nhiệm vụ của mình. Có nhiều cách hiểu khác nhau về quyền hành pháp. Thông thường, quyền hành pháp được hiểu bao gồm quyền lập quy và quyền hành chính. Cũng có quan niệm rộng hơn về quyền hành pháp như: “quyền hành pháp là quyền hoạch định và điều hành chính sách quốc gia”…  Những phương diện tác động của quyền hành pháp bao gồm: 

- Xác lập đường lối, chính sách của Chính phủ về đối nội và đối ngoại phù hợp với Hiến pháp và các luật;

- Tổ chức thực thi các quy định của Hiến pháp và các luật bằng việc xây dựng và ban hành các văn bản pháp quy nhằm cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp và luật;

- Xây dựng và duy trì hoạt động thường xuyên một bộ máy công quyền từ Trung ương xuống địa phương nhằm điều hòa các mối quan hệ xã hội trên các lĩnh vực của đời sống xã hội nhằm bảo đảm một trật tự an toàn chung cho mọi công dân;

- Tổ chức và quản lý dịch vụ công, quản trị các tài sản thuộc sở hữu nhà nước, quản lý hành chính việc tổ chức và hoạt động của các doanh nghiệp nhà nước;

- Tổ chức kiểm tra, thanh tra việc chấp hành pháp luật trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước và tổ chức kiểm toán tất cả các cơ quan hưởng hương từ ngân sách nhà nước. 
Quan điểm này khá đầy đủ nhưng có vẻ lấn sân sang phương diện của quyền hành pháp, nhất là trong điều kiện nền kinh tế thị trường phát triển mà nhà nước chủ yếu tạo lập hành lang pháp lý cho hoạt động sản xuất xuất kinh doanh và xu hướng cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước, và khi mà kiểm toán nhà nước đã trở thành một thiết chế hiến định phục vụ cho sự giám sát cơ quan quyền lực nhà nước hơn là một công cụ của cơ quan hành pháp.

Theo Giáo sư Đoàn Trọng Truyến, “quyền hành pháp là quyền thực thi pháp luật và tổ chức đời sống theo pháp luật, bao gồm quyền lập quy và quyền hành chính”. Quan niệm này theo chúng tôi là hợp lý và đúng với bản chất của quyền lực hành pháp trong mối quan hệ phân công và phố hợp với các quyền lực khác.

Nói một cách cụ thể hơn, quyền hành pháp là bộ phận quyền lực nhà nước thực hiện chức năng, nhiệm vụ hoạch định, thực thi chính sách công, triển khai pháp luật và tổ chức đời sống theo pháp luật. Quyền này được thể hiện thông qua quyền lập quy (Regulatory power) và quyền hành chính (Administrative power). Trong đó quyền lập quy là quyền ban hành các văn bản dưới luật (văn bản pháp quy). Quyền hành chính là quyền tổ chức và điều hành bộ máy hành chính nhằm tổ chức và quản lý các hoạt động kinh tế - xã hội.

Dù cố gắng cân bằng hóa các quyền lực nhưng dường như ở đâu cũng vậy, quyền hành pháp luôn là trung tâm và chiếm ưu thế so với quyền lực khác. Một chính sách tốt, một đạo luật tiến bộ sẽ trở nên vô nghĩa nếu không được thực thi hiệu quả và hiệu lực trên thực tế. Chính vì tầm quan trọng đó mà quyền hành pháp được trao cho những quyền hạn và nhiệm vụ rộng lớn với nguồn lực dồi dào nhằm bảm đảm được trọng trách của mình. Trên thực tế, quyền hành pháp quản lý nguồn lực quốc gia, ngân sách, tài nguyên thiên nhiên, nguồn nhân lực, đội ngũ cán bộ công chức, cung cấp dịch vụ công… Việc thực thi quyền hành pháp cũng liên quan trực tiếp đến việc thực hiện các quyền và nghĩa vụ của cá nhân, tổ chức và doanh nghiệp. Mối quan hệ giữa nhà nước với người dân thể hiện rõ nét qua hoạt động hành pháp. Tuy nhiên, chính vì những lý do nêu trên mà nguy cơ về sự lộng quyền, lạm quyền, tham nhũng, sách nhiễu… thường diễn ra trong quá trình thực thi quyền hành pháp. Nguyên lý, quyền lực tất yếu có nguy cơ lạm quyền luôn đúng trong mọi thiết chế, mọi lúc, mọi nơi và vì thế trao quyền lực đồng thời với nó là cơ chế kiểm soát quyền lực. Đó là lý do vì sao cần thiết phải kiểm soát quyền lực hành pháp 

Ngày 23/11/1945, ngay sau khi giành chính quyền, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký ban hành Sắc lệnh số 64/SL chính là để giám sát việc thực hiện quyên lực của bộ máy nhà nước lúc đó.     

So với Hiến pháp năm 1992, quy định của Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013 về vị trí, tính chất, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cũng như về cơ chế thực hiện quyền lực của Chính phủ đều có những sửa đổi, bổ sung theo tinh thần đổi mới theo hướng đề cao vị trí, vai trò là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam; bảo đảm tính độc lập tương đối, tăng cường tính chủ động, linh hoạt, sáng tạo và tính dân chủ pháp quyền trong tổ chức và hoạt động của Chính phủ. 

Đây là quy định quan trọng, chứa đựng quan điểm, nhận thức vừa có tính kế thừa, vừa mang tinh thần đổi mới về tính chất, vị trí và chức năng của Chính phủ được hiến định. Nội dung và tinh thần quy định tại Điều 94, Chương VII, Hiến pháp năm 2013 về Chính phủ - mang ý nghĩa rất quan trọng, vừa thể hiện tính kế thừa Hiến pháp 1946, Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980 và Hiến pháp năm 1992, vừa đổi mới có tính đột phá; chi phối mang tính quyết định đối với toàn bộ nội dung các quy định của Chương này.  

2. Quyền hành pháp của Chính phủ theo Hiến pháp năm 2013 và định hướng xây dựng Chính phủ kiến tạo

2.1. Quyền hành pháp của Chính phủ theo Hiến pháp năm 2013

Điều 94 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp, là cơ quan chấp hành của Quốc hội”. Quy định này đã khái quát tính chất, vị trí và chức năng của Chính phủ với một điểm mới so với trước kia là nhấn mạnh đến quyền hành pháp của Chính phủ.  

Chính phủ thực hiện quyền hành pháp, trước hết là nói đến việc phân công quyền lực giữa các nhánh quyền lực nhà nước. Khoản 3 Điều 2 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”. So với lần sửa đổi năm 2001 khi mà chúng ta ghi nhận về sự phân công phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lực nhà nước thì lần này Hiến pháp đã khẳng định có sự kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước. Có thể coi đây là bước tiến lớn trong lịch sử lập hiến ở nước ta. Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp, Chính phủ thực hiện quyền hành pháp, Tòa án nhân dân thực hiện quyền tư pháp. Giữa 3 cơ quan (3 nhánh quyền lực) này có sự phối hợp và kiểm soát lẫn nhau trong việc thực hiện quyền lực được trao. Sự phân công quyền lực này vừa bảo đảm tính thống nhất, vừa bảo đảm tính phối hợp và kiểm soát lẫn nhau, trên cơ sở hướng tới sự cân bằng và bảo đảm sự thông suốt của quyền lực. Theo quy định của Hiến pháp năm 2013, quyền hành pháp được phân chia giữa Chủ tịch nước và Chính phủ. Bên cạnh một số quyền hạn thuộc về lập pháp và tư pháp, thì nhiều quyền hạn của Chủ tịch nước hiện nay là thuộc về hành pháp như quyền thay mặt nước về đối nội và đối ngoại, quyền thống lĩnh các lực lượng vũ trang, quyền ra lệnh tổng động viên, ban bố tình trạng khẩn cấp… Tuy nhiên, Hiến pháp vẫn  trao phần lớn quyền hành pháp cho Chính phủ.

Với chức năng thực hiện quyền hành pháp, Chính phủ thực hiện việc hoạch định và điều hành chính sách quốc gia, tổ chức thực hiện Hiến pháp và pháp luật để duy trì và bảo vệ trật tự cộng cộng, bảo vệ lợi ích quốc gia, bảo vệ quyền con người, quyền công dân . 

Điều 100 Hiến pháp năm 2013 đã bổ sung quyền ban hành văn bản pháp quy của Chính phủ, bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ như một nhiệm vụ, quyền hạn độc lập của chức năng hành pháp: “Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành văn bản pháp luật để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, kiểm tra việc thi hành các văn bản đó và xử lý các văn bản trái pháp luật theo quy định của luật”.

2.2. Định hướng xây dựng Chính phủ kiến tạo

Quy định của Hiến pháp năm 2013 là cơ sở để Chính phủ thực hiện quyền hành pháp và đặc biệt là từ nhiệm kỳ Chính phủ mới (2016 – 2021) đã mang đến sự khởi sắc về sự phát triển kinh tế xã hội. Trong bài phát biểu nhậm chức ngày 26/7/2016 Thủ tướng Chính phủ Nguyễn Xuân Phúc đã xác định rõ mục tiêu xây dựng Chính phủ mới trong nhiệm kỳ của mình, đó là “Chính phủ kiến tạo phát triển, liêm chính, hành động quyết liệt, phục vụ Nhân dân”. Đó là Chính phủ chuyển phương thức chỉ đạo, điều hành từ mệnh lệnh hành chính sang Chính phủ kiến tạo và phục vụ. Để góp phần hiện hoá quyết tâm thay đổi căn bản phương thức quản lý, nâng cao trách nhiệm của người đứng đầu; thực hiện nguyên tắc Chính phủ quản lý xã hội bằng pháp luật, tuân thủ, thượng tôn pháp luật; bảo đảm kỷ luật, kỷ cương hành chính; công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình.

Về Chính phủ kiến tạo, Thủ tướng Nguyễn Xuân Phúc cũng đã nhấn mạnh tại Hội nghị Cấp cao APEC 2017 với 4 nội dung chính là:

Thứ nhất, đó phải là một Chính phủ chủ động thiết kế ra một hệ thống pháp luật tốt, những chính sách tốt, thể chế tốt để nuôi dưỡng nền kinh tế phát triển, chứ không phải bị động đối phó với những diễn biến trên thực tế.

Thứ hai, là Nhà nước không làm thay thị trường, những khu vực nào thị trường có thể làm được, doanh nghiệp tư nhân có thể làm được thì Nhà nước không can thiệp, mà thay vào đó là tạo điều kiện cho các doanh nghiệp làm. Nhà nước sẽ chỉ đầu tư vào những khu vực các doanh nghiệp tư nhân không thể đầu tư.

Thứ ba, Chính phủ phải kiến thiết được môi trường kinh doanh thuận lợi, không chỉ đứng đầu trong nhóm các nước ASEAN, mà còn phấn đấu vươn lên tiêu chí của các nước nhóm Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế (OECD). 

Thứ tư, Chính phủ phải nói đi đôi với làm, siết chặt kỷ cương, đặc  biệt phải thay ngay cán bộ không đáp ứng yêu cầu công việc. Cần xây dựng chính quyền điện tử, thương mại điện tử đến tòa án điện tử… Đây là yếu tố quan trọng để xây dựng Chính phủ kiến tạo(1).  

Thủ tướng cũng cho rằng: “Kiến tạo thì chủ động thiết kế chính sách pháp luật còn mô hình Chính phủ quản lý điều hành thì có pháp luật rồi và chỉ điều hành trên khung khổ pháp luật đó. Mô hình kiến tạo sẽ đòi hỏi Chính phủ phải mày mò tìm hiểu nhiều hơn”(2). 

Cũng với “Chính phủ phải mày mò tìm hiểu”, về Chính phủ kiến tạo chúng tôi cho rằng đó cần phải là Chính phủ trí tuệ, hành động với “đội ngũ cán bộ, công chức trí tuệ, tỉnh táo, chuyên nghiệp, tận tụy phục vụ xã hội”(3), đặc biệt là trong hoạch định và thực thi chính sách công.

3. Kiểm soát việc thực hiện quyền lực hành pháp trong điều kiện xây dựng Chính phủ kiến tạo phát triển

Nhu cầu kiểm soát quyền hành pháp trong điều kiện xây dựng Chính phủ kiến tạo:

Quan niệm và định hướng xây dựng Chính phủ kiến tạo cho thấy sự mong muốn một Chính phủ mạnh mẽ và chủ động hơn, phải “mày mò” nhiều hơn, và “không chỉ điều hành trên khung khổ pháp luật”… Điều đó có thể sẽ nâng cao hiệu quả quản lý của Chính phủ (hiểu theo nghĩa rộng là cơ quan thực hiện quyền hành pháp từ Trung ương đến địa phương) nhưng đồng thời cũng dẫn đến một nguy cơ nhiều hơn và phải có cơ chế kiểm soát hiệu quả hơn để tránh những hành động vượt ra khỏi khuôn khổ pháp luật, vi phạm nguyên tắc của một nhà nước pháp quyền với việc tôn trọng tính tối thượng của pháp luật.

Theo Điều 2 Hiến pháp năm 2013, nguyên tắc tổ chức quyền lực Nhà nước là thống nhất, nhưng có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. 

Quyền hành pháp vốn luôn có tính “trội”, xây dựng Chính phủ kiến tạo lại càng làm cho tính “trội” đó rõ ràng hơn và yêu cầu kiểm soát càng cần thiết đề cao. 

Theo Đại từ điển tiếng Việt thì: kiểm soát là kiểm tra, xem xét nhằm ngăn ngừa những sai phạm quy định. So với các thiết chế gần gũi khác (thanh tra, kiểm tra, giám sát) thì “kiểm soát” có mục đích phòng ngừa, ngăn chặn vi phạm nhiều hơn, mang yếu tố “tiêu cực” nhiều hơn.

Kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp chính là việc kiểm tra, xem xét nhằm ngăn chặn vi phạm trong quá trình ban hành các văn bản hướng dẫn thực hiện luật cũng như quá trình tổ chức thực hiện của các chủ thể thực hiện quyền hành pháp. Trong thực tế hoạt động, Chính phủ vẫn là cơ quan quan trọng nhất có nhiệm vụ soạn thảo các văn bản pháp luật. Không ít người lo ngại về tính minh bạch, khách quan nếu giao cho Chính phủ thực hiện nhiệm vụ này. Đây là mối lo ngại có căn cứ và trong thực tế đã gây nên những hậu quả. Vấn đề ở đây là, chúng ta phải làm sao để hoạt động lập pháp phải xuất phát từ nhu cầu thực tế và các văn bản pháp luật ban hành phải vì lợi ích chung của quốc gia và đảm bảo chất lượng. Trong vấn đề này, rõ ràng Quốc hội phải đóng vai trò quan trọng.

Để các văn bản luật do Chính phủ soạn thảo đảm bảo chất lượng, phù hợp với cuộc sống, Quốc hội cần phát huy hơn nữa vai trò giám sát của mình. Với vị trí là cơ quan đại diện của nhân dân, Quốc hội có chức năng giám sát hoạt động của Chính phủ và quyền yêu cầu Chính phủ phải chịu trách nhiệm đối với các hoạt động của mình. Hoạt động giám sát của Quốc hội tạo sức ép buộc Chính phủ phải tuân thủ pháp luật, xây dựng, sửa đổi các văn bản pháp luật để bộ máy của Chính phủ vận hành thông suốt và hiệu quả nhưng vẫn bảo đảm những nguyên tắc pháp quyền.

Chính phủ thực hiện quyền lập quy, những văn bản cụ thể hóa và đưa pháp luật vào cuộc sống. Các cơ quan trong hệ thống hành chính cũng ban hành nhiều loại văn bản dưới luật và các quyết định áp dụng. Thực tiễn công tác kiểm tra văn bản cũng như công tác giải quyết các khiếu nại hành chính cho thấy tỷ lệ vi phạm pháp luật của các văn bản này là không nhỏ. Điều đó nói lên rằng sự kiểm soát đối với hoạt động hành pháp hiệu quả còn thấp và cần được tăng cường mạnh mẽ hơn trong thời gian tới, nhất là với định hướng “xây dựng Chính phủ kiến tạo”.

Hiện nay, việc phân chia các cơ chế kiểm soát đối với thực hiện quyền lực hành pháp thành mấy loại như sau:

Kiểm soát từ bên ngoài hệ thống:

- Kiểm soát mang tính chất chính trị của Đảng: Điều 4 Hiến pháp năm 2013 khẳng định sự lãnh đạo của Đảng đối với toàn bộ bộ máy nhà nước trong đó có các cơ quan thực hiện quyền hành pháp thông qua hệ thông cơ sở Đảng và đảng viên trong bộ máy hành pháp;

- Kiểm soát mang tính quyền lực nhà nước của Quốc hội (ở địa phương là Hội đồng nhân dân): Quốc hội thực hiện quyền giám sát, yêu cầu trả lời, chất vấn… Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo công tác trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước (Điều 94 Hiến pháp năm 2013);

- Kiểm soát về tài chính: Kiểm toán Nhà nước có chức năng đánh giá việc sử dụng có hiệu quả nguồn lực tài chính của các cơ quan sử dụng ngân sách nhà nước trong đó và chủ yếu là các cơ quan hành pháp, nơi sử dụng nhiều nhất nguồn lực tài chính của đất nước;

- Kiểm soát từ phía cơ quan tư pháp thông qua việc xét xử các khiếu kiện hành chính của các cơ quan thực hiện quyền lực hành pháp (quyết định hành chính và hành vi hành chính, quyết định xử lý kỷ luật cán bộ công chức);

- Kiểm soát của xã hội qua sự phản biện của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên, sự phản ánh của báo chí, khiếu nại, tố cáo, kiến nghị của công dân…

Kiểm soát từ bên trong hệ thống:

Kiểm soát của cơ quan cấp trên đối với cấp dưới; kiểm soát của cơ quan thanh tra đối với việc thực hiện nhệm vụ quyền hạn của các cơ quan hành chính theo quy định của pháp luật. Chính phủ là cơ quan đứng đầu hệ thống hành pháp nên chỉ sự kiểm soát từ bên ngoài và thực hiện kiểm soát bên trong hệ thống hành pháp mà thôi. Nhìn nhận một cách khách quan thì hiện nay hiệu quả của các cơ chế giám sát này đạt được ở mức độ khác nhau.

Kiểm soát của Đảng tỏ ra có hiệu quả khi tác động trực tiếp vào con người trong bộ máy thực hiện quyền hành pháp. Với nguyên tắc Đảng lãnh đạo công tác cán bộ thì những đánh giá, nhận xét và ý kiến của cơ quan có thẩm quyền của Đảng có tính chất quyết định đến việc sắp xếp nhân sự lãnh đạo trong các cơ quan hành pháp.

Kiểm soát của cơ quan quyền lực ngày càng tỏ ra có hiệu quả hơn với những đổi mới trong tổ chức và hoạt động giám sát và nhất là nâng cao chất lượng các phiên chất vấn tại các kỳ họp. Việc bỏ phiếu tín nhiệm đối với các chức danh do Quốc hội bầu cho thấy một sự kiếm soát cụ thể hơn đối với Chính phủ và các thành viên Chính phủ, những người luôn tập trung sự chú ý của xã hội và trên thực tế thì kết quả bỏ phiếu đã có tác động rất lớn đến việc nâng cao trách nhiệm và hiệu quả công tác của các thành viên Chính phủ. Nhiều vấn đề quan trọng được Chính phủ trình lên đã được Quốc hội thảo luận cho ý kiến trước khi quyết định (các dự án lớn liên quan đến quốc kế dân sinh).

Kiểm soát từ phía xã hội đối với hoạt động của Chính phủ ngày càng có thêm những điều kiện để bảo đảm thực hiện. Phản biện xã hội là một nội dung mà những năm gần đây ngày càng được đề cao và dần hình thành cơ chế để thực hiện. Quy chế giám sát và phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể chính trị - xã hội ban hành theo Quyết định số 217-QĐ/TW của Ban Chấp hành Trung ương Đảng ngày 12/3/2013 là một công cụ có hiệu quả để các tổ chức xã hội và người dân giám sát, kiểm soát việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan hành pháp. Sự chủ động và minh bạch từ phía Chính phủ và các cơ quan hành pháp Trung ương cũng tạo điều kiện tốt hơn để xã hội có thể tiếp cận và giám sát (thông qua họp báo thường kỳ, sự tương tác trên các trang thông tin điện tử, chương trình “Dân hỏi bộ trưởng trả lời”…) qua đó nâng cao trách nhiệm giải trình của cơ quan thực hiện quyền hành pháp… Việc kiểm soát của xã hội đối với cơ quan hành pháp ở địa phương, nhất là chính quyền cơ sở có nhiều hiệu quả, đặc biệt là thông qua sự giám sát của Ban Thanh tra nhân dân và Ban Giám sát đầu tư cộng đồng dưới sự chỉ đạo của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam. 

Sự giám sát từ phía công luận cũng tỏ ra đặc biệt hiệu quả khi báo chí cách mạng ngày nay không chỉ có nhiệm vụ “tung hô, tô hồng” mà còn là một lực lượng đáng kể trong việc thực hiện vai trò phản biện đối với việc xây dựng ban hành và cả quá trình thực hiện của cơ quan hành pháp. Mặc dù vậy thì có một số vấn đề xét về lý luận và thực tế không bảo đảm sự giám sát hay kiểm soát đối với Chính phủ, nhất là đối với các văn bản quy phạm.

Quyền lập quy là một trong hai quyền hành pháp có tác động rất lớn đến quá trình đưa các đạo luật vào cuộc sống nhưng chưa được kiểm soát chặt chẽ. Số lượng văn bản quy phạm do Chính phủ và các bộ, ngành ban hành là rất lớn và không ít trường hợp các văn bản đó không phù hợp với tinh thần của các đạo luật, có thể gây ảnh hưởng hoặc cản trở việc thực hiện các quyền của cá nhân và tổ chức (thường xảy ra nhất là việc đưa thêm các điều kiện để hưởng một lợi ích hoặc thực hiện một quyền nào đó, trong kinh doanh thường là các “giấy phép con”). Tuy nhiên hiện nay, văn bản quy phạm dưới luật như vậy không được kiểm soát và có biện pháp xử lý. Quyền kiểm soát của Quốc hội với các văn bản của Chính phủ cũng được quy định trong Hiến pháp “Thực hiện quyền giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội; xét báo cáo công tác của Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Hội đồng bầu cử quốc gia, Kiểm toán nhà nước và cơ quan khác do Quốc hội thành lập”; 

Ủy ban Thường vụ Quốc hội có quyền “đình chỉ việc thi hành văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và trình Quốc hội quyết định việc bãi bỏ văn bản đó tại kỳ họp gần nhất; bãi bỏ văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trái với pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội (Điều 74 Hiến pháp năm 2013).

Trên thực tế, Quốc hội và Ủy ban Thường vụ Quốc hội chưa thấy thực hiện hiện quyền hạn này mà đã có trường hợp khi phát hiện văn bản của Chính phủ trái với luật thì thay vì đề nghị bãi bỏ, đã kiến nghị sử đổi chính đạo luật đó và văn bản của Chính phủ vẫn đương nhiên có hiệu lực.   

Chẳng hạn như trong một báo cáo giám sát của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, đoàn giám sát đã phát hiện nhiều văn bản pháp quy của cơ quan hành chính không phù hợp với luật và đoàn giám sát cũng đã có kiến nghị gửi đến cơ quan có trách nhiệm, trong đó đề nghị Chính phủ: "sửa đổi, bổ sung các văn bản không phù hợp với Luật Khiếu nại, tố cáo... Trong trường hợp Chính phủ nhận thấy các văn bản này tuy không phù hợp với luật nhưng lại đáp ứng được yêu cầu của tình hình thực tiễn, Chính phủ phải đề nghị sửa đổi các quy định của Luật để tránh tình trạng các quy định mâu thuẫn trong hệ thống pháp luật". Trong phần phụ lục, báo cáo cũng đưa ra một danh mục các văn bản quy phạm trong đó có sự không phù hợp với Luật Khiếu nại, tố cáo cần được sửa đổi, bổ sung điều này chỉ được thực hiện sau năm nay với việc ban hành Luật Khiếu nại năm 2011và như thế suốt nhiều năm văn bản có thể coi là không phù hợp với luật vẫn đương nhiên có hiệu lực thi hành.
Cho ý kiến về Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND tại một phiên họp Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Thị Kim Ngân cho rằng từ trước đến nay trong luật này chúng ta vẫn còn tồn tại một điểm yếu cần phải khắc phục, đó là hiệu lực của hoạt động giám sát còn chưa cao: “Vì thế, luật lần này phải khắc phục được tình trạng này. Không thể để tình trạng như hiện nay, lúc đi giám sát thì rồng rắn nhau đi, xong rồi kết quả lại để trôi mất”, đồng thời Chủ tịch Quốc hội yêu cầu sau giám sát phải có báo cáo, kiến nghị, kết luận… nhằm tránh tình trạng đi thì hoành tráng, “rồng rắn lên mây” nhưng mọi việc sau giám sát không chuyển biến.

Chủ tịch Quốc hội cho rằng, dự thảo Luật phải làm rõ mỗi cuộc giám phải có báo cáo kết quả, trong đó nêu kiến nghị đối với cơ quan, tổ chức liên quan. Cơ quan bị giám sát phải có báo cáo, giải trình, hướng khắc phục cụ thể. Nếu đoàn giám sát có những kết luận về việc vi phạm pháp luật thì phải đưa ra các yêu cầu để đối tượng chịu sự giám sát thực hiện theo. Sau một thời gian phải kiểm tra lại để xem đối tượng kia đã thực hiện theo đúng các yêu cầu của đoàn giám sát hay chưa, chưa thực hiện thì phải chịu trách nhiệm.

Đồng tình với quan điểm trên, Chủ nhiệm Uỷ ban Kinh tế của Quốc hội Nguyễn Văn Giàu cho rằng mấu chốt nhất của luật này là “giám sát xong rồi làm gì nữa?”.

Nhìn từ khía cạnh khác là sự kiểm soát từ phía cơ quan tư pháp cũng cho thấy nhiều hạn chế. Người dân và doanh nghiệp chỉ có quyền khiếu nại và khiếu kiện các văn bản cá biệt (quyết định hành chính, hành vi hành chính), với các văn bản quy phạm thì chỉ có thể thông qua con đường kiến nghị mà thôi. Một quyết định gây thiệt hại (hoặc khó khăn ) cho một hoặc một vài cá nhân, tổ chức (vì được ban hành trên cơ sở một văn bản không phù hợp với luật) thì có thể bị khiếu kiện, trong khi chính văn bản đó, không phù hợp với luật và có nguy cơ tiếp tục gây thiệt hại đến nhiều cá nhân, tổ chức khác thì lại đương nhiên tồn tại thì lại chưa thể bị khiếu kiện. Đó chẳng phải là điều bất hợp lý rõ ràng và khiếm khuyết của cơ chế kiểm soát quyền lập quy hay sao?

---------------------------------------------

Ghi chú:
(1)  “Chính phủ kiến tạo” tại Việt Nam qua định nghĩa của Thủ tướng. -http://vneconomy.vn/chinh-phu-kien-tao-tai-viet-nam-qua-dinh-nghia-cua-thu-tuong-2017111816395712.htm
(2) Thủ tướng giải thích khái niệm Chính phủ kiến tạo.- https://kinhdoanh.vnexpress.net/tin-tuc/vi-mo/thu-tuong-giai-thich-khai-niem-chinh-phu-kien-tao-3672389.html
(3) Lưu Kiếm Thanh, Ngô Thành Can, Trí tuệ quản lý, http://www.tapchicongsan.org.vn/Home/Nghiencuu-Traodoi/2017/43003/Tri-tue-quan-ly.aspx
(4) Văn Tất Thu, Lưu Kiếm Thanh, Chính phủ kiến tạo: năng lực xây dựng chính sách công, Tạp chí Quản lý nhà nước, 2017.

TS. Đinh Văn Minh

Vụ trưởng Vụ Pháp chế, Thanh tra Chính phủ
 

tcnn.vn

Tin tức cùng chuyên mục

Luật tổ chức Chính phủ năm 2015: những nội dung cần tiếp tục sửa đổi, hoàn thiện

Ngày đăng 09/10/2019
Thực tiễn hơn 4 năm thi hành Luật tổ chức Chính phủ năm 2015 cho thấy, tổ chức và hoạt động của Chính phủ khóa XIV đã và đang đạt được nhiều kết quả tích cực. Tuy nhiên, để đáp ứng yêu cầu phát triển đất nước, tiếp tục sắp xếp các cơ quan, tổ chức trong hệ thống chính trị nói chung theo Nghị quyết số 18-NQ/TW của Hội nghị Trung ương lần thứ sáu, khóa XII và tiếp tục cải cách bộ máy hành chính nhà nước theo Nghị quyết số 56/2017/QH14, cần tiếp tục nghiên cứu, cung cấp các luận cứ khoa học để sửa đổi, bổ sung Luật tổ chức Chính phủ năm 2015.

Những vấn đề lý luận và thực tiễn về dân chủ, dân chủ ở xã, phường, thị trấn và đơn vị sự nghiệp công lập

Ngày đăng 30/09/2019
Bài viết khái quát một số vấn đề lý luận và thực tiễn về dân chủ, về dân chủ ở xã, phường, thị trấn và trong đơn vị sự nghiệp công lập, cả về kết quả đạt được cũng như những hạn chế, bất cập trong thời gian qua. Từ đó khẳng định việc tiếp tục nghiên cứu lý luận và thực tiễn để xây dựng, ban hành Luật thực hiện dân chủ ở cơ sở là một yêu cầu khách quan nhằm thể chế hóa chủ trương, chính sách của Đảng, Nhà nướcvề phát huy dân chủ xã hội chủ nghĩa và xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa.

Xác định vị trí việc làm - “Nút thắt” trong tinh giản biên chế, cải cách tiền lương hiện nay

Ngày đăng 23/09/2019
Đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả và tinh giản biên chế, nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức là yêu cầu khách quan, là nhiệm vụ quan trọng, đòi hỏi quyết tâm chính trị cao trong xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Năm 2021, chế độ tiền lương mới sẽ được áp dụng thống nhất đối với cán bộ, công chức, viên chức, lực lượng vũ trang trong toàn bộ hệ thống chính trị, vì thế việc xác định vị trí việc làm phải được thực hiện theo hướng kế hoạch hóa, khoa học hóa và quy chế hóa với sự cam kết chính trị của người đứng đầu đơn vị ngay từ bây giờ.

Phát triển từ lưu trữ truyền thống thành lưu trữ điện tử là xu hướng tất yếu

Ngày đăng 13/09/2019
Kho lưu trữ tài liệu điện tử sẽ bảo đảm được chức năng tập trung nguồn tài liệu điện tử của các cơ quan nhà nước; quản lý chặt chẽ tài liệu lưu trữ điện tử của Phông lưu trữ Nhà nước Việt Nam.

Đổi mới chính trị ở Việt Nam hiện nay - tiếp cận từ mối quan hệ giữa kinh tế và chính trị

Ngày đăng 11/09/2019
Tại Đại hội XII, nhìn lại 30 năm đổi mới đất nước, Đảng ta đã chỉ ra hạn chế: Đổi mới chính trị chưa đồng bộ với đổi mới kinh tế. Do đó, bảo đảm tính đồng bộ, phù hợp giữa đổi mới chính trị với đổi mới kinh tế đang là vấn đề thực tiễn cấp bách đặt ra. Để giải quyết vấn đề này, trước hết cần làm rõ mối quan hệ giữa kinh tế và chính trị.

Tiêu điểm

Hoàn thiện pháp luật cán bộ, công chức đáp ứng yêu cầu chiến lược cán bộ của Đảng

Tiếp tục quán triệt, hoàn thiện Chiến lược cán bộ và nhiệm vụ đề ra tại Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII của Đảng: “Đổi mới mạnh mẽ công tác cán bộ” và “Tập trung xây dựng đội ngũ cán bộ các cấp, nhất là cấp chiến lược đủ phẩm chất, năng lực và uy tín, ngang tầm nhiệm vụ”, Hội nghị Trung ương lần thứ bảy, khóa XII đã ban hành Nghị quyết số 26-NQ/TW ngày 19/5/2018 về “Tập trung xây dựng đội ngũ cán bộ các cấp, nhất là cấp chiến lược đủ phẩm chất, năng lực và uy tín, ngang tầm nhiệm vụ”. Để đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác cán bộ và thực hiện thành công Chiến lược cán bộ của Đảng, nhiệm vụ quan trọng, cấp thiết đặt ra đối với Bộ Nội vụ, ngành Nội vụ trong thời gian tới là cần phải thể chế hóa Nghị quyết số 26-NQ/TW thành các quy định của pháp luật về cán bộ, công chức (CBCC).